Finanza y Presupuesto Público

INTRODUCCIÓN

La actividad financiera del Estado (Hacienda Pública) y de los demás entes públicos, conforman un ámbito de la realidad social necesitado de normas específicas pensadas y estudiadas en el seno de una rama especializada. Dicha actividad es compleja e incluye aspectos políticos, económicos técnicos y jurídicos; de los tres primeros se ocupa la ciencia de las finanzas; del último, el derecho financiero.

Cuando el Estado y los demás entes públicos obtienen y utilizan medios monetarios para realizar tareas que la colectividad les encomienda están desarrollando una actividad que tradicionalmente se conoce con el nombre de actividad financiera. La Hacienda Pública es el Estado y los demás entes públicos en cuanto obtienen ingresos y realizan gastos; la Hacienda pública se identifica en este sentido con la actividad de los entes públicos dirigida a obtener ingresos y a realizar gastos.

El estudio de lo que es la Hacienda Pública, es decir, el conjunto de derechos y obligaciones de contenido económico, cuya titularidad corresponde a la Nación, a los Estados y a los Municipios. El conjunto de procedimientos a través de cuales se gestiona la hacienda pública, o lo que es lo mismo, el conjunto de procedimientos mediante los que los derechos y obligaciones de contenido económico se convierten, respectivamente, en ingresos y gastos. De allí que el estudio de los gastos e ingresos públicos pertenezca al ámbito del Derecho Financiero, pues la actividad financiera se traduce en una serie de entradas de dinero o transferencias monetarias (ya de carácter coactivo o voluntario) en las cajas de los organismos públicos, así como de salidas o erogaciones que el Estado y los demás entes públicos deben efectuar para adquirir bienes y factores para producir bienes y servicios públicos; es decir, tanto para el mantenimiento de los entes públicos como para la realización de los económicos y sociales previamente autorizados.

MARCO CONCEPTUAL

Al Estado corresponde procurar el bien común de los ciudadanos, ello exige la búsqueda del bienestar social y el desarrollo del grupo mismo. Para ello el Estado despliega una serie de actividades. Esto implica el cuantioso recurso por lo que debe presupuestar, recaudar y, en definitiva, desarrollar una actividad financiera.

Una parte importante de los ingresos del Estado proviene de los impuestos con que se gravan las riquezas obtenidas por sus mismos ciudadanos, con lo cual se procura una distribución más justa de los mismos.

La actuación administrativa típica se inicia cuando los fondos públicos son efectivamente empleados en la consecución de los fines asumidos por el Estado y por los demás entes públicos. En este sentido, tanto la obtención de los ingresos como la ordenación de los gastos y de los pagos han de realizarse de acuerdo a las exigencias del ordenamiento jurídico financiero. Por lo tanto, analizaremos como las leyes venezolanas en el ámbito financiero organiza los recursos del Estado y de los restantes entes públicos, territoriales e institucionales, regulando los procedimientos de percepción de los ingresos y de ordenación de los gastos y pagos que tales sujetos destinan al cumplimiento de sus fines.

Asimismo, comprenderemos que la actividad financiera está dirigida principalmente a la realización de fines públicos. Desde el punto de vista cuantitativo, observaremos que a medida que se incrementa el número de objetivos que se pretenden satisfacer, deberán incrementares los ingresos con los que poder sostener aquéllos y desde el punto de vista cualitativo, con esos objetivos deberá acudirse a una u otra fuente de obtención de ingresos (tributos, deuda pública, ingresos patrimoniales, etc).

1. Principales leyes que sustentan el tema del Presupuesto Público.

a. Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Capítulo II del Régimen Fiscal y Monetario.

En lo que refiere al Capítulo II, del régimen fiscal y monetario en su sección primera: Del régimen presupuestario.

En su artículo 311, La gestión estará regida y será ejecutada con base en principios de eficiencia, solvencia, transparencia, responsabilidad y equilibrio fiscal. Esta se equilibrará en el marco plurianual del presupuesto, de manera que los ingresos ordinarios deben ser suficientes para cubrir los gastos ordinarios.

Por lo tanto el Ejecutivo Nacional deberá presentar a la Asamblea Nacional un informe dentro de un marco plurianual para la formulación presupuestaria que establezca los límites máximos de gastos y endeudamiento que hayan de contemplarse en los presupuestos nacionales, donde la ley establecerá las características de este informe, los requisitos para su modificación y los términos de su cumplimiento.

Es por ello que la ley fijará límites al endeudamiento público de acuerdo con un nivel prudente en relación con el tamaño de la economía, la inversión reproductiva y la capacidad de generar ingresos para cubrir el servicio de la deuda pública, según lo establece el artículo 312. Está Ley Especial de Endeudamiento anual será presentada a la Asamblea Nacional conjuntamente con la Ley de Presupuesto. El Estado no reconocerá otras obligaciones que las contraídas por órganos legítimos del Poder Nacional, de acuerdo con la ley.

La administración económica y financiera de Estado se regirá por un presupuesto aprobado anualmente por ley. El Ejecutivo Nacional presentará a la Asamblea Nacional, en la oportunidad que señale la Ley Orgánica, el proyecto de Ley de Presupuesto. En el caso de que el Poder Ejecutivo, por cualquier causa, no presente el proyecto de Ley de Presupuesto a la Asamblea Nacional dentro del plazo establecido legalmente, o que el mismo fuere rechazado por ésta, seguirá vigente el presupuesto del ejercicio fiscal en curso.

Con la presentación del marco plurianual del presupuesto, la ley especial de endeudamiento y el presupuesto anual, el Ejecutivo Nacional hará explícitos los objetivos de largo plazo para la política fiscal, y explicará cómo dichos objetivos serán logrados, de acuerdo con los principios de responsabilidad y equilibrio fiscal, estipulado en el artículo 313.

En relación a los créditos adicionales, el artículo 314 indica que no se hará ningún tipo de gasto que no haya sido previsto en la Ley de Presupuesto. Sólo podrán decretarse créditos adicionales al presupuesto para gastos necesarios no previstos o cuyas partidas resulten insuficientes, siempre que el Tesoro Nacional cuente con recursos para atender la respectiva erogación; a este efecto, se requerirá previamente el voto favorable del Consejo de Ministros y la autorización de la Asamblea Nacional o, en su defecto, de la Comisión Delegada.

Para la elaboración del Proyecto Presupuestario el artículo 315 contempla que, en los presupuestos públicos anuales de gastos, en todos los niveles de gobierno, se establecerá de manera clara, para cada crédito presupuestario, el objetivo específico a que esté dirigido, los resultados concretos que se espera obtener y los funcionarios públicos o funcionarias públicas responsables para el logro de tales resultados. Éstos se establecerán en términos cuantitativos, mediante indicadores de desempeño, siempre que ello sea técnicamente posible. El Poder Ejecutivo, dentro de los seis meses posteriores al vencimiento del ejercicio anual, presentará a la Asamblea Nacional la rendición de cuentas y el balance de la ejecución presupuestaria correspondiente a dicho ejercicio.

b. Ley Orgánica del Régimen Presupuestario.

Como bien se sabe la planificación del desarrollo económico y social constituye una de las responsabilidades fundamentales del sector público; el sistema de planificación está constituido por diversos instrumentos, cada uno de los cuales cumple una función específica, complementaria por los demás; y que, dentro de ellos, al Plan Anual Operativo le corresponde la concreción de los planes de largo y mediano plazo.

Entre estos instrumentos tenemos, el Plan Operativo Anual, que es un instrumento de Gestión de apoyo a la acción pública que contiene las directrices en cuanto a áreas estratégicas, programas, proyectos, recursos y sus respectivos objetivos y metas, así como la expresión financiera para acometerlas.

La ley que sustenta la elaboración de este plan es la Ley Orgánica de Régimen Presupuestario la cual establece, en su artículo primero, los principios y normas básicos que rigen el proceso presupuestario de los organismos del sector público. Además de destacar quienes están sujetos a las disposiciones de esta Ley, a mencionar: El Poder Nacional, los Estados y los Municipios, los Institutos y Servicios Autónomos sin personalidad jurídica, las Sociedades que tengan participación igual o mayor al 50% del capital social, las fundaciones y Asociaciones Civiles.

Asimismo esta Ley establece en su artículo 2, que todos los presupuestos públicos deberán expresar los planes nacionales, regionales y locales, elaborados dentro del Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación y las líneas generales de dicho Plan aprobados por la Asamblea Nacional.

c. Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público.

Otra de las leyes que sustentan la elaboración del POA es la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público, está Ley resalta en sus dos primeros artículos el objeto de regular la administración financiera, el sistema de control interno del sector público y los aspectos referidos a la coordinación macroeconómica, al Fondo de Estabilización Macroeconómica y al Fondo de Ahorro Intergeneracional.

De igual manera comprende el conjunto de sistemas, órganos, normas y procedimientos que intervienen en la captación de ingresos públicos y en su aplicación para el cumplimiento de los fines del Estado, y estará regida por los principios Constitucionales de legalidad, eficiencia, solvencia, transparencia, responsabilidad, equilibrio fiscal y coordinación macroeconómica.

d. Ley Orgánica de Contraloría.

La Ley Orgánica de Contraloría tiene por objeto regular las funciones de la Contraloría General de la República, el Sistema Nacional de Control Fiscal y la participación de los ciudadanos en el ejercicio de la función contralora.

Está ley expresa en su artículo dos, en el párrafo segundo que la Contraloría, en el ejercicio de sus funciones, verificará la legalidad, exactitud y sinceridad, así como la eficacia, economía, eficiencia, calidad e impacto de las operaciones y de los resultados de la gestión de los organismos y entidades sujetos a su control.

e. Ley Orgánica de la Administración Pública.

Para el desarrollo de este Plan se requiere aplicar la Ley Orgánica de la Administración Pública, la cual tiene por objeto establecer los principios y bases que rigen la organización y el funcionamiento de la Administración Pública; los principios y lineamientos de la organización y funcionamiento de la Administración Pública Nacional y de la administración descentralizada funcionalmente; así como regular los compromisos de gestión; crear mecanismos para promover la participación y el control sobre las políticas y resultados públicos; y establecer las normas básicas sobre los archivos y registros públicos.

Los artículos de esta Ley que avalan la elaboración del Plan están expresados en el Título II, sobre los Principios y Bases del Funcionamiento y Organización de la Administración Pública. En cuanto a:

Principio de funcionamiento planificado y control de la gestión y de los resultados

Artículo 18. El funcionamiento de los órganos y entes de la Administración Pública se sujetará a las políticas, estrategias, metas y objetivos que se establezcan en los respectivos planes estratégicos y compromisos de gestión. Igualmente, comprenderá el seguimiento de las actividades, así como la evaluación y control del desempeño institucional y de los resultados alcanzados.

Principio de eficacia en el cumplimiento de los objetivos y metas fijados

Artículo 19. La actividad de los órganos y entes de la Administración Pública perseguirá el cumplimiento eficaz de los objetivos y metas fijados en las normas, planes y compromisos de gestión, bajo la orientación de las políticas y estrategias establecidas por el Presidente o Presidenta de la República, por el gobernador o gobernadora, el alcalde o alcaldesa según el caso.

La actividad de las unidades administrativas sustantivas de los órganos y entes de la Administración Pública se corresponderán y ceñirá a su misión, y la actividad desarrollada por las unidades administrativas de apoyo técnico y logístico se adaptará a la de aquellas.

Principio de eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos

Artículo 20. La asignación de recursos a los órganos y entes de la Administración Pública se ajustará estrictamente a los requerimientos de su funcionamiento para el logro de sus metas y objetivos. El funcionamiento de la Administración Pública propenderá a la utilización racional de los recursos humanos, materiales y presupuestarios.

En los casos en que las actividades de los órganos y entes de la Administración Pública, en ejercicio de potestades públicas que por su naturaleza lo permitan, fueren más económicas y eficientes mediante la gestión del sector privado o de las comunidades, dichas actividades serán transferidas a éstos, de conformidad con la ley, reservándose la Administración Pública la supervisión, evaluación y control del desempeño y de los resultados de la gestión transferida.

La Administración Pública procurará que sus unidades de apoyo administrativo no consuman un porcentaje del presupuesto destinado al sector correspondiente mayor que el estrictamente necesario. A tales fines, los titulares de la potestad organizativa de los órganos y entes de la Administración Pública, previo estudio económico y con base en los índices que fueren más eficaces de acuerdo al sector correspondiente, determinarán los porcentajes mínimos de gasto permitido en unidades de apoyo administrativo.

Y las leyes de Presupuesto de los años fiscales correspondientes desde el 2000 al 2008, en relación a los puntos:

· Ley de Presupuesto

· Distribución General del Presupuesto de Gastos

· Resumen de la Distribución Institucional de Ley de Presupuesto, y

· La Ley de Endeudamiento

En relación a los reglamentos que sustentan la elaboración de este Plan se mencionan los siguientes:

· Reglamento N° 1 de la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público.

· Reglamento N° 2 de la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público sobre el Sistema de Crédito Público.

· Reglamento N° 3 de la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público sobre el Sistema de Tesorería.

· Reglamento N° 4 de la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público, sobre el Sistema de Contabilidad Pública.